构建国土空间开发保护新格局

构建国土空间开发保护新格局

聂子良

广西万瑞建筑设计咨询有限公司 广西南宁市 530000

摘要：目前，我国的综合国力显著提高。新发展格局下，完善新型城镇化战略、推进区域协调发展，是我国城镇化发展的基本方略；强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，是走中国特色社会主义乡村振兴道路的主要目标。在这个城乡发展大格局下，优化空间布局，构建推进绿色高质量发展的国土空间布局及其支撑体系，形成国土空间开发保护新格局，是新发展理念推行和新发展战略实施的必然要求，也是自然资源部门当下所承载的重大使命。

关键词：构建；国土空间；开发保护新格局

引言

关于优化国土空间布局的部署主要包括以下几个方面：（1）构建生态文明时代的空间新秩序；（2）构建安全健康韧性城市；（3）加强中心城市和城市群的带动作用；（4）强调绿色发展，美化山水林田湖草；（5）构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。与“十三五”及之前的论述相比，构建国土空间开发保护新格局，更注重生态文明和绿色高质量发展视角；强调要因地制宜、发挥各地比较优势，更加注重重大基础设施的统筹布局，构建安全韧性城市；进一步指明了对生态功能区的未来发展之路。

1存量土地更新利用的实践探索

从国内现有实践来看，目前存量土地更新利用的主要路径有三种：一是规划审批路径。由土地权属主体按照现行的城乡规划和建设管理政策，向规划资源等部门申请相关基建手续后进行建设。二是政府征收路径。由政府主导完成土地整备、收储等工作后按程序进行土地出让。三是城市更新（“三旧”改造）路径。广东省是全国存量土地更新的示范省，2008年在全国率先开展以“旧城镇、旧厂房、旧村庄”用地整治为主要内容的“三旧”改造试点工作以来，“三旧”改造（城市更新）就成为广东省盘活低效建设用地和存量土地资源的主要方式。2016年，原国土资源部发布《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》，吸纳了广东省以及各地探索形成的“三旧”改造成功经验，提炼升华为“城市更新”国家政策在全国复制推广，城市更新进一步成为国内主要人口流入地城市未来盘活存量土地的主要方式。然而，我国现行土地制度对存量土地及其更新利用缺乏整体顶层设计，未形成从政策指引到操作指南的一体化政策框架，不仅不能有效地促进存量土地高效利用，由此也导致实践中的诸多困境。目前各地制定的具体政策限于“三旧”改造等特定类型或特定区域，政策效力层级低、约束力弱，操作过程中受到土地、规划等各方面法律法规的种种限制，而且政策调整变动频繁，难以形成稳定的法律和市场预期，如遇市场下行，将导致重大的法律和经济风险，影响社会和谐稳定。

2重要性

优化国土空间布局是党的十九届五中全会决议提出的明确要求。城乡发展新格局下，国土空间的布局优化是一个需要整体考量、科学研判、综合构建的系统化工程。其基本原则，仍应以科学划定城镇开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线为前提，在这“三条控制线”管控下，优化结构，合理布局生产、生活与生态“三生”空间。新发展格局下，供给侧结构性改革仍将是我们基本的发展模式，通过自然资源供给要素的优化配置，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，是经济社会发展的客观规律。但是，新发展格局要求的是绿色高质量发展，粮食安全、生态安全具有重要而突出的位置。因此，融合城乡发展空间，推进区域一体化发展，既要构建促进资源优化配置的一体化体制机制，激发创新活力，提高资源利用的质量和效率，引领高质量发展，也要构建保障绿色发展的生态保护大格局，进一步促进城乡协调发展，人与自然和谐共生。

3构建国土空间开发保护新格局优化

3.1构建生态文明时代的空间新秩序，引导国土空间资源的有效配置

在转型发展背景下，国土空间规划要紧紧围绕生态文明的新要求，构建生态文明时代的空间新秩序，要尊重城市发展的自然规律、经济规律、社会规律，促进自然资源保护、高质量发展的良性互动，引导国土空间资源的有效配置。立足资源环境承载能力，发挥各地比较优势，充分发掘各地现状资源禀赋，深入剖析现状根源，立足区域联动发展、放眼未来趋势变化，横向纵向对标找差距，制定对策谋发展。逐步形成城市化地区、农产品主产区、生态功能区三大空间格局。

3.2构建安全健康韧性城市

落实国家政策，推进资源节约型、环境友好型社会建设。满足地区发展需求，结合用地布局，综合市政基础设施建设状况、服务水平变化、发展需求及存在问题，布局市政基础设施，保障和支撑地区发展。构建全域公共服务设施体系，建设健康城市。结合公共卫生事件特征，强调大型空间的平战结合与功能转换，对体育、医疗、文化等设施，进行复合化与常备化的规划建设或预留。

3.3加强中心城市和城市群的带动作用，优化城镇集中区布局

习近平总书记在2019年第24期《求是》杂志上投稿的文章《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》中论述到：“总的来看，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。”目前，我国已初步形成京津冀、长三角、珠三角三大世界级城市群，在“十三五”规划中还提出了建设发展19个城市群，这些城市群将承载全国80%左右的人口和国内生产总值，是推动创新和增长的主要空间载体。同时，还表现在乡村城市化指引上，在工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系指引下，要进一步加强乡村地区的国土空间规划指引，在维持地域性与多样性的前提下，积极探索推动乡村地区要素整合，合理利用土地，优化资源配置，节约基础设施和公共设施投资，提高土地的利用效率。

3.4强调绿色发展，美化山水林田湖草

生态文明视角下坚持绿色发展，坚持保护和发展双轮驱动。科学划分生产、生活和生态三大空间，合理界定建设用地、农业用地、生态用地，体现了生产空间集约高效、生活空间美丽宜居、生态空间山清水秀的美好愿景，是确保永续发展的基础。将三条控制线作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线。生态红线、永久基本农田坚持“总量有增加、质量有提高、生态有改善、文化有彰显”的原则进行优化。支持生态功能区的人口逐步有序转移，继续夯实生态本底，坚持“绿水青山就是金山银山”的顶层设计。

结语

公众参与、专家论证、风险评估等纳入存量土地更新利用工作的法定程序之中，避免政府“运动式”的限期推进和大规模拆除重建。扩大公众参与的可操作性，激活业主自行改造，鼓励原住民（包括长期居住而具有强烈“地方感”的原租客）以自下而上方式自发实施有机更新，通过自下而上的合作，探索城市社区的基层治理模式，培育和构建中国的空间治理与参与式国土空间规划体系。

参考文献

[1]张亮.向存量土地“要”地[J].中国经济报告,2015(10):70-72.

[2]宋国伦.对城市存量土地再开发的思考[J].中国房地产,2016(13):50-53.

[3]陶英胜,张悦文.新型城镇化背景下特大型城市存量用地更新研究:规划60年:成就与挑战—2016中国城市规划年会文章集（12规划实施与管理）[C].北京:中国城市规划学会,2016:206-216.