新时期国土空间规划存在的问题与对策研究

新时期国土空间规划存在的问题与对策研究

孙丽珍

广西连翔土地规划设计有限公司 广西南宁市 530029

摘要：目前，我国的综合国力显著提高，国土空间规划的改革是历史性的变革，是按照新发展理念，通过优化结构，推动高质量发展治理目标、治理方式、治理过程的能力建设。建立国土空间规划体系，核心是规划运行制度建设，改革面临城市发展转型、行政机制改革、技术体系重构带来的多重挑战。

关键词：新时期；国土空间规划；存在的问题；对策研究

引言

从国土空间规划工作的基本内涵出发，从知识论角度探讨了国土空间规划工作开展的主要知识内容以及各项知识的相互关系。提出支撑国土空间规划工作开展的知识归纳起来有三类：有关规划的知识、有关国土空间使用的知识以及有关国土空间构成要素的知识。构成国土空间的要素是人类使用国土空间的基础，其知识基础直接影响到国土空间使用的行为和决策；而国土空间使用更多关涉到人类的有目的、有意识活动，人的价值观念和行动能力及其制度成为理解其行为的基础性知识。国土空间规划的对象是人类的各类空间使用活动，是对各类空间使用变化的管控，其核心是协调和解决空间竞争问题，其知识的基础是建立在空间要素与使用方式相统一条件下的各类活动之间的综合协调，政策目标、各类空间使用活动之间的关系逻辑、综合评估、社会组织协调过程等是这种协调的知识基础。

1新时期国土空间规划存在的问题

1.1国土空间规划的职能分工不够明确

国土空间规划本身是一个系统性的工作，在开展的过程当中，需要各部门之间有机配合才能够更高质量地完成。但是在实际开展过程当中，不同部门的规划及顶层设计会不同，工作的侧重点也会存在着明显区别，职能分工也存在着不明确的问题，所以，规划完成的质量也存在很多的不足之处。在具体落实规划的过程当中，各部门之间没有进行有效的沟通和协调，使得部门优势难以发挥出来。再加上在进行国土空间规划的过程当中，各环节的工作无法得到规范落实，并且有时由于利益方面的诸多矛盾而出现权责冲突的问题，而且各部门间的工作内容也确实存在着显著区别，比如说城建部门会更加重视城市建设，而国土部门则会更加重视耕地保护。因此，在进行国土空间规划过程当中，每个部门都会将自身发展需求放在前面，以自我发展为中心，这就直接导致前期规划措施难以充分落实，在用地标准方面也会相应出现偏差，导致国土资源被大量浪费。同时，部门之间缺乏有效沟通，使得规划工作的开展也缺乏规范性，在用地规模和功能布局等方面，都会出现阻碍问题，最终导致国土空间规划难以发挥出作用。

1.2上下层级的规划功能存在交叉、重复现象

如今我国城市化发展进程得到不断深化，国土规划层级也逐渐增加，这就使得在实际规划过程当中，各个层级之间的差异逐渐减小，同时也使得不同层级间的工作出现交叉、功能重复的现象，使得国土空间规划出现不合理的问题，工作效率也难以提高。此外，在进行国土空间规划工作时，是由上级到下级进行层层管控的，但是规划功能交叉的问题也使得上层对下层的约束力逐渐降低，整体工作质量也会因此而下降。

2国土空间规划的基本问题认识

对空间规划的基本问题认识，第一是空间内涵得到了拓展，即：山水林田湖草城镇村。优化保护与开发的秩序，促进城市高质量发展，是空间规划体系改革的目的，保护和开发相辅相成。我们需要通过制定相对稳固的结构，管理空间的增长。其中包括结构优化和系统优化。结构优化是指自然要素之间、自然建成环境之间、建成要素之间的优化；系统优化是指底图、底板、蓝图的逻辑关系优化。建立统一的国土空间规划体系，要求不同的规划对应不同规划管理事权，需理清自上而下与自下而上的关系。重点关注国家战略与地方战略的统一，明确自上而下约束与激励机制，以及地方战略议题与实施路径。规划是具有公共政策价值取向，面向未来，体现基础性、战略性的空间治理工具，应对发展问题和未来的不确定性，实现城市更好的发展和更加美好的未来。应对不确定性，最重要的是要建立底线思维，规划运行需要不断的评估、反馈，不断增强适应性的过程。我们需要适应城市全生命周期、社会发展健康的规划方法。

3国土空间规划的知识本体及各类知识的组合

国土空间规划，从本质上讲，就是建立在特定治理结构中的对国土空间开发保护的公共干预。这种干预的目的就是要解决现存的问题和保证未来目标的实现，因此就是要改变现有的状况或既有的使用模式，并通过国土空间资源的配置和各类空间使用关系的调谐，推动合目的、合意的变化的发生，并对不合目的或不合意的变化进行控制。无论是解决现存问题还是实现未来目标，都是要使未来的国土空间发展比现状更高质量、更高品质，都是需要经过一定的人为努力才能实现的，而这些空间变化也都是将在未来展开的，是现在尚未发生的，因此，对未来以及未来变化的认知是至为重要的。而人类的绝大部分知识，都源自于过去的经验，如何从这样的知识出发，结合对未来的预测并转化为可以操作的具体行动，这之间存在着大量与价值观相伴生的判断和选择，而这是一个将世界观和认识论、方法论相统一的过程，并且规划的成果就是在这个过程中不断调谐的产物。而同样重要的是，规划是一项公共干预，是针对于分散的空间使用的决定而开展的，因此，除前面所说的对规划对象——空间使用的因果关系及其逻辑的认识之外，对干预施行的前提条件如制度、政策和规制以及施行过程的机制及其可能后果的外部效应的认识和判断，直接决定了规划的有效性。这是所有公共政策所具有的特点。公共政策的实施不仅关系到政策实施的成效问题，而且也是政策内容，包括政策目标、政策措施等的重要决定因素。因此，国土空间规划应当将规划的内容和过程真正融入治理的目标和过程之中。

4技术环节中的若干重点和难点

第一是分级分类规划的衔接和传导，以面向规划管理为导向。第二是三线划定方法与结构控制，三线划定是结构方案逐步清晰的过程。第三是规划分区和用途分类，其中主要是主体功能区与规划分区的关系、政策性分区与功能性分区的关系等。第四是提升空间问题的识别、评估和优化方法。第五是弹性调控机制与空间留白方法。最后是建立适应地方实际的规划编制模式。建立国土空间规划体系，是发展新理念下的空间治理能力建设的过程，核心是规划运行制度建设。把握规划作用，强化基础性作用，体现战略性、科学性、权威性、协调性和操作性。注重传承和扬弃，关注过去规划体系运行中存在的矛盾，也要避免产生新的矛盾。既要充分认识中国规划文化特点，也要积极吸纳国际经验。

结语

国土空间规划的制度建设正在初创似的建设中，规划编制工作也在尝试性地推进中，探索是这一时间段的主旋律。在此过程中，原先被隔离的发展与保护、自然环境与人工环境、城市建设与非城市建设等规划的内容被放置在从自然环境到人工环境的连续统一体中进行综合部署和安排，从而构造新的规划体系，而在规划中运用的各类知识也就面临着调适和重新组织其相互关系的需要。在这种结构过程中，首先需要清理的是各类知识的层次，本文提出了关于规划本体、规划对象以及作为构成规划对象基础的三个层次的知识类型及其特征，从而为全面的国土空间规划的知识体系架构以及国土空间规划体系的运行提供了讨论基础。

参考文献

[1]刘海革.新时期国土空间规划存在的问题与对策研究[J].砖瓦世界，2020（8）:10.

[2]高婉莹.浅析国土空间规划存在的问题与对策[J].智能城市，2020，6（8）:147-148.