高等继续教育治理的内涵价值、现实困境与对策建议

高等继续教育治理的内涵价值、现实困境与对策建议

摘    要：

新时代高等继续教育治理工作具有多重价值和现实意义，但目前存在治理政策统筹性不足、多元主体协同治理功能难以发挥、治理能力相对不足、治理效能难以明显提升等问题，对此，应积极完善治理制度，健全多元治理主体体系，丰富治理手段，严格问责追责，强化大数据应用。

关键词：

高等继续教育; 治理制度; 治理手段; 治理效能;

在国家治理体系和治理能力现代化推进进程中，高等继续教育治理体系和治理能力的建设进程关系到高等继续教育改革和创新的推进进程。高等继续教育应在《中国教育现代化2035》政策的指导下，完善治理制度，健全治理体系，强化治理能力建设，提升治理效能。

一、高等继续教育治理的内涵和价值

治理是相关利益主体依据国家法律法规和组织章程，通过多元主体的协商对话、相互协调来实现组织共同目标的活动过程。高等继续教育治理是指国家、教育行政部门、主办高校、校外教学站点和社会媒体等多元治理主体通过一定的制度安排进行合作互动，共同管理高等继续教育事务的过程。

治理相比于管理而言，更具有时代发展的内涵。管理侧重于管理者和被管理者二元对立的组成，侧重于单一主体的过程控制，侧重于自上而下的状态；而治理侧重于多元主体的合作协同关系，侧重于多元主体的民主协商，侧重于自上而下和自下而上的持续互动状态。治理政策和制度、治理主体体系、治理技能和能力、治理效能和效率等要素是高等继续教育治理机制运行通畅与高效的主要评价指标。治理是推动我国社会政治、经济、文化、教育和生态环境发展的重大方略，在这样的背景下，高等继续教育治理工作理应受到关注。

1.治理是净化高等继续教育环境的有力手段，有助于营造风清气正的高等继续教育发展空间。高等继续教育是一种培养人的社会活动，需要按照教育教学规律教书育人，按照教育教学管理规律规范各方行为。目前一些地方的成人高校和校外教学站点存在随意消减课程内容和教学时数、随意降低毕业标准和放松学业管理、违规办班、违规发证等现象，通过系统、高效的高等继续教育治理工作，可以规范成人高校和校外教学站点的招生录取、教学实施、学籍管理、毕业审核等方面的行为，引导成人高校和校外教学站点强化学员服务，保证教学质量，提升人才培养质量。

2.治理是规范高等继续教育主体管理行为的重要手段，有助于教育主体依法依规办学。目前一些地方的办学主体存在经济利益思想凸显、严重消减办学经费开支、损害学员学习权益和社会教育公平权益、损害高等继续教育社会形象和声誉等现象，通过严格、严肃的问责追责、治理整顿等工作，可以规范办学主体的办学价值取向、办学指导思想、办学方向、办学目标和办学宗旨，引导办学主体正确处理社会服务与经济效益、遵守法规和办学自由等的统一关系，从而依法依规办学和管理。

3.治理是构建政府、高校、校外教学站点和社会新型关系的应然要求，是完善高等继续教育管理体制机制的现实需要。高等继续教育发展需要处理好政府、高校、校外教学站点和社会之间的责权利关系，健全政府、高校、校外教学站点和社会之间有机协调、相互衔接、互促共进的新型关系，解决高等继续教育管理中的“条块分割”“放乱收死”“管办评合一”等问题。治理是理顺高等继续教育管理体制机制的基础支撑和前提条件。新时代背景下，治理要以依法治教为核心依据，以关系思维为方法论基础，以管办评分离和放管服改革为行动契机，以权力配置、分权授权、多元共治和民主协商为关键措施，构建政府、高校、校外教学站点和社会多元共存、相互协同、共时交织的新型动态关系。

二、高等继续教育治理的现实困境

高等继续教育经过改革开放以来四十多年的治理变革，已经形成了比较健全的治理制度、治理体系和治理方式，但目前仍然存在诸多问题，与教育治理的理想期待还有一定的差距。

1. 治理制度不够完善，相关政策统筹性不足。

教育行政部门对高等继续教育治理制度建设的重视意识不足，较少系统思考高等继续教育治理制度问题和顶层谋划，以及设计和统筹高等继续教育治理制度框架、方案和改革进程问题。新形势下有关高等继续教育利益主体的责权利问题、办学质量问题、教育教学事故问题、违规行为界定问题等的相关治理制度，研究得少，制定得少，出台得少。受治理制度欠缺等因素的制约，教育主体在治理高等继续教育过程中缺乏行动依据，致使行动迟缓乃至无所行动。一些地方的高等继续教育之所以出现“一管就死、一放就乱”的现象，主要原因在于治理制度的缺乏，人为主观治理难以准确把握治理的范畴范围、手段方式和宽严程度。

2. 治理体系不够健全，多元主体协同治理功能难以发挥。

一些地方的高等继续教育管理部门、主办高校、校外教学站点和社会媒体等相关主体因利益诉求差异而难以组建协同的治理体系，相互支持、配合和协调的治理氛围难以形成。教育部将高等继续教育管理权限由高等教育处移交到职业教育与成人教育处，地方各级教育行政部门也陆续进行了相应调整。但是，高等继续教育治理工作往往因管理人员视野和精力问题而容易被忽视和边缘化。普通高校因忙于大力发展高等职业教育和积极提升普通高等教育质量而容易忽视高等继续教育发展问题，未给予高等继续教育应有的关注和治理；校外教学站点忙于拓展招生市场规模和提升经济效益而容易忽视自主管理和自主治理问题，无暇思考教学站点存在的本真价值和长远使命；社会媒体和第三方评价机构忙于捕捉社会治理热点问题而容易忽视高等继续教育管理问题，高等继续教育治理问题得不到社会媒体和第三方评价机构必要的关注。

3. 治理手段单一化比较严重，治理能力相对不足。

一些地方将高等继续教育政策和制度优势转化为治理能力的手段和形式还不够丰富和实用；一些教育行政部门对本地区高等继续教育管理缺乏宏观规划和统筹治理意识，存在重视不足和管理形式主义等问题；一些高校对高等继续教育的管理还仅仅停留在学习、理解、宣传、贯彻国家和上级教育行政部门的文件和制度上，按照上级领导的意图对本校高等继续教育进行管理；一些高校自主管理意识淡薄，不能主动研究本校高等继续教育存在的问题和运行障碍，不能及时出台本校高等继续教育管理制度和改革举措，不能形成和健全具有本校特色的高等继续教育治理体系和治理模式；一些校外教学站点缺乏自我约束意识，不守规则，不按主办高校要求和规定，乱作为现象凸显；一些社会第三方评价机构发展机制不健全，没有开展高等继续教育评估和专业认证评价业务，或者其组织的高等继续教育评估和评价活动，社会影响力微乎其微；一些社会媒体捕捉高等继续教育治理问题的意识不强，难以发现教育主体办学违规违纪事件，对教育主体办学违规违纪事件的追踪能力有限，难以发挥舆论监督效应。

4. 问责追责落实不严，治理效能难以明显提升。

一些地方的高等继续教育之所以“乱招生、乱收费、乱发证”，与问责追责不落实、不执行和流于形式存在极大关系。一些教育行政部门和高校对政治站位不高、办学责任虚化弱化、办学责任履行不到位、违规办学、违法办学等行为和事件存在问责不力的现象，督导走过场，查处不及时，问责“挠痒痒”，未能按照法规政策和有关问责规定进行严肃追责，未与责任人和领导者的考核、奖惩、选拔和岗位调整等对接，未与单位的综合考评、经费分配和招生计划分配等挂钩，从而造成问责的“牙齿”不硬，震慑力不足。由于违法成本过低，个别地区和高校的守规意识和自律意识不足，违规办学乱象难以根治，从而严重影响高等继续教育的高质量发展。

5. 信息化技术应用较少，大数据价值难以发挥。

面对发展迅速的信息技术、智慧技术，一些治理主体信息技术素养和信息技术应用能力不足，直接影响信息技术在高等继续教育治理中的应用范围和程度。一些地方的高等继续教育治理不能有效科学运用大数据信息，大数据收集、整理与分析的能力有限，开发出来的数据信息的真实性、权威性和公信力不足，相互开放和公开数据信息的渠道不够通畅，利用大数据技术发现治理问题、分析治理问题和解决治理问题的手段有限，不能高效应用线下线上一体化的混合治理模式，致使大数据难以发挥应有的治理价值。

三、新时代高等继续教育治理的对策建议

1. 完善治理制度，把制度优势转化为治理优势。

制度是引导高等继续教育高质量运行的基础条件，依法治教需要完善高等继续教育“良法”。第一，新形势下高等继续教育体系的创新政策应加快顶层设计和规划。针对高等继续教育质量认识不统一、发展定位分歧、发展态势不均衡等问题，国家和教育行政部门应明确高等继续教育在终身教育体系、终身学习体系和学习型社会建设中的新责任、新使命，明确高等继续教育在社会经济、政治、文化、生态环境和公民素质提升中的新角色、新价值，明确高等继续教育在高等继续教育、高等教育和继续教育发展中的新位置、新战略，明确高等继续教育在新时代下的办学方向、发展重点、质量标准、管理机制和文凭价值。只有在政策和制度上明确高等继续教育的办学定位、质量标准和发展原则等问题，才能使高等继续教育走上科学化、高质量和规范化的发展道路。第二，新形势下高等继续教育治理制度应及时建立、修订和完善。建立健全高等继续教育治理制度是深化高等继续教育改革的重要组成，高等继续教育改革方案中应包含高等继续教育治理方案。高等继续教育治理制度框架应包含治理指导思想、治理基本原则、治理主体体系构建、治理能力建设、治理范围范畴、治理手段方式、问责追责机制等内容。治理制度的建立健全既要符合国家治理政策和教育改革精神，也要因地制宜，致力于构建具有中国特色、符合中国实际、可操作性的中国模式。只有治理的范围范畴、手段方式和宽严尺度予以政策和制度上的清晰化、细致化和可操作化，高等继续教育治理工作才能走上科学化、法制化和民主化的规范道路。

2. 健全多元治理主体体系，发挥多主体协同治理功能。

教育行政部门、主办高校、校外教学站点、行业协会和社会媒体等组成高等继续教育的多元治理主体体系，应当承担分内的治理责任。第一，教育行政部门的治理责任。政府及其教育行政部门是高等继续教育重要的治理主体，协同治理体系中应发挥重要的主导作用。高等继续教育管理被忽视和轻视的现象应得以纠正，各级教育行政部门应坚守分内的治理责任，按照国家高等继续教育政策和教育管理规律履行治理权力和责任。第二，主办高校的治理责任。主办高校是高等继续教育教学和管理的组织者，承担着教学质量和人才培养质量的主体责任，因此应在高等继续教育治理体系中占据中心位置。引发高等继续教育学业证书贬值、社会认可度降低的根本原因在于主办高校“大规模招生、低质量培养”的办学困境。促进高等继续教育内涵发展和人才培养质量提升的根本途径在于主办高校自主治理其招生、教学和管理中的种种失范行为，恪守“严进严出”的管理责任。第三，校外教学站点的治理责任。校外教学站点作为高等继续教育教学和管理的“最后一公里”，具有与学员接触最多、影响最直接的特点，因此在高等继续教育治理活动中占据基层治理的重要位置。一些地方的校外教学站点乱作为是引发高等继续教育诸多乱象的主要根源。利用生源组织的优势要求主办高校提高或变相提高校外教学站点的学费分成比例，追求自身办学经济利益的最大化，这种不合理的学费分成现象也是高等继续教育管理松懈的直接诱因。因此，校外教学站点的治理责任不能缺失，其治理效果如何直接关系到高等继续教育的整体治理效果。第四，社会第三方评价机构的治理责任。社会第三方评价机构具有专业评估和专业评价的独特优势，具有独立的评估和评价体制，因此不能在高等继续教育治理活动中缺席。社会第三方评价机构应积极申报和竞标教育行政部门主导的专业评估和专业认证项目。教育行政部门和主办高校也应鼓励社会第三方评价机构介入高等继续教育评估工作和治理工作，发挥教育治理的市场化思维和机制。第五，社会媒体的治理责任。社会媒体是教育主体和学员、公众之间的信息交换的桥梁，在减少虚假信息传播、扩大真实信息宣传等方面具有治理责任。社会媒体应积极关注高等继续教育改革动态和治理动向，引导多元教育主体规范教育信息传播，批判高等继续教育办学乱象，发挥舆论监督的主体责任。第六，多元治理主体的协同治理责任。从当前国际成人教育治理的国家分布情况分析，政府治理模式、混合治理模式和非政府治理模式是三种基本的成人教育治理模式，建议我国采用政府主导、多元参与的混合治理模式。我国高等继续教育治理具有显著的“共治”特征，是多元教育主体参与的共同治理。高等继续教育治理不仅需要政府、教育行政部门自上而下的行政治理，也需要主办高校、校外继续站点自下而上的合作治理，还需要独立的社会媒体和第三方专业评价机构的监督治理。多元共治成为当前高等继续教育治理的新选项，只有平等协商对话的“共治”，才能达成及时高效的“善治”，从而实现治理结构从“量的增加”到“质的飞跃”。为实现高等继续教育公共利益最大化，并协调和平衡多元教育主体的利益需求，多元教育主体应建立民主沟通对话的合作平台，明确各教育主体在高等继续教育事务中的所拥有的权力和承担的责任与义务，形成“既各司其职、相互独立，又相互制约、相互监督”的治理格局。

3. 丰富治理手段，促进治理能力提升。

治理制度优势转化为治理效能，需要通过监管、自主管理、自律、社会评估和舆论监督等多样化治理手段来实现。第一，监管手段。教育部和各级教育行政部门是教育监管的政府职能部门，应依据高等继续教育相关政策和法规对高等继续教育进行指导、检查、监督和规范，各高校继续教育必须贯彻执行政府制定的高等继续教育政策，自觉接受政府的指导、检查、监督和规范。教育行政部门应合理安排各高校招生计划，加强办学资格和审查和监管，对高校继续教育违规违纪行为视情节轻重做出警告、减少招生计划、停止招生、取缔办学资质等不同的监管措施。教育行政部门内部发展规划部门、教学管理部门、学生管理部门和招生考试部门应协调治理措施，以形成治理合力。第二，自主管理手段。主办高校是高等继续教育的办学者，也是高等继续教育的管理者，应健全管理制度，规范管理程序，夯实管理环节，发挥自主管理的积极性和创造性。主办高校应规范招生宣传、招生录取、教学管理、收费缴费、毕业资格审查、学业证书管理，以及校外教学站点设置和管理等工作，自觉抵制办学混乱、招生混乱、教学混乱和管理混乱等现象。第三，自律手段。校外教学站点是主办高校设在其他单位对学员进行教学辅导、思想政治教育和组织管理的机构。校外教学站点应在主办高校的主导、主办和主管下，协助主办高校做好招生宣传、学员管理、教学辅导、学习支持等工作；应端正办学态度，端正办学位置，改善助学条件，做好协助教学和协助管理工作；同时，应强化约束和自律机制，按照合作协议自觉履行协助责任，规范协助办学行为，使协助办学行为不变形、不走样、不跑偏。第四，社会评估手段。随着管办评改革的全面深化进程，社会第三方专业评价机构的社会评估价值日趋凸显，社会评估应发挥辅助政府监管的职责，帮助主办高校和校外教学站点改进教学与管理，以专业、客观、准确的评估和评价为高等继续教育治理提供数据和信息支撑。进行专业评估时，应坚持专业评估的制度化、常态化和规范化以保持社会评估的长期性，严格按照函授教育、夜大学教育质量评估标准和指标体系设计评估方案以保证评价标准的权威性，坚持经费独立以避免人为因素干扰，综合查阅资料、现场查看、听课看课、走访座谈、集体评议等方式以保证评价结果的真实性，同时按照自评、专家组评估和公布评估结果的程序，以避免评价过程流于形式，发挥评估结果的奖惩价值，以引导高等继续教育规范发展。另外，社会第三方评价机构应坚守“价值无涉、足够权威、独立监督”的社会评估职能，树立公开、公正、公平的社会评估形象。第五，舆论监督手段。报纸、电视、网络等社会媒体应发挥舆论监督功能，及时报道高等继续教育治理的正面典型，及时曝光高等继续教育办学的违规机构，让守规者获得荣誉，使违规者受到惩罚。社会媒体是成人高校发布教育信息、扩大社会影响的重要通道，应恪守社会正义，坚守职业道德，对成人高校的招生广告、宣传材料、事迹介绍等活动把好真实关，杜绝虚假宣传、虚假报道，更不能成为教育造假的“助手”。

4. 严格问责追责，促进治理效能提升。

健全问责追责机制是提升治理效能的重要措施，只有严格追责问责才能激励管理对象履行办学责任和管理职责。第一，明确问责追责主体和对象，强化问责针对性。各教育主体应结合实际明确各部门和个人的责权利，制定各部门和个人的责权利清单，使高等继续教育的管理职责、管理权力和管理利益能够一一对应于各部门和个人，以避免责任不能落实到人、无人担责等现象的出现。第二，规范问责程序，坚持有责必问、问责必严。对高等继续教育办学和管理中出现的违规违法现象，应发现一起、查处一起、问责一起，按照问责追责规定和问责追责程序夯实问责追责环节，杜绝形式主义问责，真正问责到位，增加问责力度。只有问责到位到人，才能使教育主体遵守高等继续教育制度，遵守上级教育行政部门规章规定。第三，完善问责追责终身机制，防控责任风险。对于“乱招生、乱收费、乱发证”乱象以及随意调整学费收取标准、“零教学”等现象，要坚持责任倒查、终身问责原则，不能因责任人岗位调整、工作变动等原因而使其不受处理。只有坚持问责机制长期化、常态化和制度化，才能形成“良币驱赶劣币”的运行环境，进而促使所有教育主体强化办学风险自控。

5. 增强大数据应用的自觉性，强化大数据应用的实效性。

多元治理主体应充分认识大数据信息的治理价值，并强化大数据的开发、公开、运用等方面的数据治理工作。第一，增强大数据技术应用于高等继续教育治理的自觉性。互联网时代下，大数据为高等继续教育治理能力提升带来前所未有的机遇，深刻影响着高等继续教育治理工作。多元治理主体，特别是政府，应在面临容量大、类型多、来源广、价值高的高等继续教育数据时，对数据进行采集、整理与分析，并对有效的数据信息进行公开和共享，为其他多元主体参与高等继续教育治理提供数据信息和决策依据。借助大数据，多元治理主体实现治理信息共享，及时获得不同层次的治理信息，从而为治理决策和治理活动提供参考资讯；借助大数据，多元治理主体可以通过精准的数据信息，精准发现问题、精准提出治理方案、精准实施治理过程，从而实现精准治理；借助大数据，多元治理主体可以通过线下治理和线上治理相结合的方式，进行混合式治理，实现及时互动的提供和协作，达成协同治理的目标。第二，强化大数据应用于教育治理的实效性。治理主体应增强信息素养能力，以便在大数据时代有足够的能力对高等继续教育数据进行有效科学的收集、分析和整合。治理主体应科学适度地公开高等继续教育数据和信息，以便公众和其他治理主体及时掌握和分析相关数据和信息。公开的数据和信息应真实、全面和即时，以增强数据和信息的社会公信力。政府及其委托的社会第三方机构应在数据和信息的开发、管理和使用中发挥主导作用，减少不良、虚假、滞后数据和信息对高等继续教育治理的影响。数据和信息的开发、管理和使用应利用网络平台和传统渠道及其二者融合的渠道，以使数据和信息更加具有价值性和时效性。数据和信息的开发、管理和使用也应遵守相关法律法规，使教育治理应用大数据依法依规。大数据时代要求颠覆传统的、线性的、自上而下的治理模式，建立一个现代的、非线性的、去中心的、上下融合的、体现多元主体智慧的新治理模式。

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